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農(nóng)民市民化的幾點問題探索
來源： http://www.gge6.com/ 類別：行業(yè)動態(tài) 更新時間：2013-06-28 閱讀次
“把推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，作為提升湖南省新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平的重要抓手�！�6月27日，省住建廳城鄉(xiāng)規(guī)劃處處長易小林在接受記者采訪時說。
農(nóng)民要進城，更要市民化
“今后城鎮(zhèn)化的重點，就是要以舉家遷移的農(nóng)民工和新生代農(nóng)民工為主要對象，來統(tǒng)籌推進農(nóng)民工市民化�！钡仔×忠舱J為，國家提出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不完全等于農(nóng)民工市民化，它應該還包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后在家庭農(nóng)場打工靠薪金、租金乃至股金生活的農(nóng)民。可以說，沒有土地流轉(zhuǎn)，就沒有規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，就沒有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和非農(nóng)人口的產(chǎn)生，就沒有就地就近城鎮(zhèn)化。
易小林指出，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，更重要的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移家庭人口的市民化，只有家庭人口的市民化才能真正實現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口的市民化，否則，轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口仍然是不穩(wěn)定的、不完全的市民化，他們?nèi)匀皇且慌a(chǎn)在城鎮(zhèn)、生活在農(nóng)村，賺錢在城鎮(zhèn)、消費在農(nóng)村，個人在城鎮(zhèn)、家庭在農(nóng)村，每遇節(jié)假日在城鄉(xiāng)奔波的候鳥式市民。城鎮(zhèn)化不僅要讓農(nóng)民進城，還要讓農(nóng)民市民化。
當前阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的因素有哪些？易小林認為，一是城鎮(zhèn)發(fā)育尚不充分，綜合承載能力較弱，不能滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所需要的公共產(chǎn)品及公共服務。二是城鄉(xiāng)二元體制和制度障礙，主要包括戶籍制度、土地制度和財政制度等。戶籍制度表面上看放開了，尤其是中小城市戶籍門檻很低，但依附于戶籍上的教育、醫(yī)療、住房、社保等問題并沒有配套跟進，仍然是兩張皮�！俺鞘猩畹母叱杀疽彩顾麄冸y以融入城市。”
抓好頂層設計
提供合適載體
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，涉及到城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和空間布局、城鎮(zhèn)綜合承載能力建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，涉及到戶籍、土地和社保政策以及公共服務和社會管理，是一項牽一發(fā)而動全身的工作，是與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和信息化相關聯(lián)的系統(tǒng)工程。
當前在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策措施上，各部門、各地區(qū)沒有統(tǒng)一的政策指引，政策“碎片化”問題比較突出，相互沖突、相互抵消、相互割裂、互不融通的問題尤為嚴重。都出臺了政策，但這些政策不能產(chǎn)生共振和疊加效應。
“首位的問題，就是要從國家層面進行頂層設計，如產(chǎn)業(yè)應該怎么分布？人口怎樣遷移？人口和產(chǎn)業(yè)如何匹配？”易小林認為，搞好頂層設計顯得尤為重要，從建設部門來講，當前應重點抓緊制定全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，提供合適的載體。
“縣城和中心鎮(zhèn)將是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要載體�！币仔×址治觯瑥恼{(diào)查情況看，大多數(shù)農(nóng)民工選擇在大中城市就業(yè)，選擇在縣城和中心鎮(zhèn)安家。主要是大中城市的就業(yè)機會多些，縣城和中心鎮(zhèn)的生活成本低些。特別是隨著我省廣大地區(qū)交通和通信條件的改善，污水和生活垃圾處理設施的建設，沿海產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地中小城市和縣城轉(zhuǎn)移，縣城和中心鎮(zhèn)的人居環(huán)境有了較大改善，農(nóng)民工的就業(yè)機會也在逐漸增多，農(nóng)民工更愿意在家門口打工，既可以就業(yè)，又可以安家。
“發(fā)展中小城鎮(zhèn)，需要更多政策傾斜，努力提升人氣，增強中小城鎮(zhèn)的吸引力，推動大城市、小城鎮(zhèn)均衡發(fā)展。”
建立成本分攤機制
拓寬資金來源渠道
城鎮(zhèn)化成本要多大？該由誰負擔？的確是無法回避的問題。
易小林給記者算了一筆賬：“現(xiàn)在一個人進城落戶，大約需要10萬元�！边@筆費用怎么分擔？他提出，要本著政府、企業(yè)、個人分擔的原則。建立中央財政和地方財政共同分擔，流入地和流出地相互配合，政府、企業(yè)和農(nóng)民工都能接受的成本分攤機制。合理界定中央與地方事權劃分和支出責任，以常住人口為財政分成依據(jù)，調(diào)整各級政府之間的財政分配關系，解決城鎮(zhèn)人口增加帶來的公共支出問題。
深化農(nóng)村土地制度改革，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押、質(zhì)押，對征地農(nóng)民給予公平補償，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。
深化財政制度改革，改變城鎮(zhèn)政府要“人手”不要“人口”的傾向，鼓勵城鎮(zhèn)政府為包括農(nóng)民工在內(nèi)的常住人口提供均等的基本公共服務。逐步推行財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相掛鉤、基礎設施和公共服務設施的配套規(guī)模、標準與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相掛鉤、城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相掛鉤的“三掛鉤”政策。
建立城鄉(xiāng)建設用地指標流轉(zhuǎn)機制，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，使節(jié)約出來的宅基地面積流轉(zhuǎn)成為農(nóng)民工實際居住城市的建設用地指標，城市政府即可用新增指標在本市周邊進行征地，然后通過招拍掛的形式獲得土地出讓金。對為農(nóng)民工及時足額繳納“五險一金”的企業(yè)給予稅費減免。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，錢從哪里來？
“加大向銀行融資力度�！币仔×终J為，央行最近要求各銀行業(yè)金融機構(gòu)結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際需求，加大對城鎮(zhèn)化發(fā)展中的基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領域的金融服務。目前，國開行已與省政府簽訂了新型城鎮(zhèn)化開發(fā)性金融合作計劃3000億元，農(nóng)業(yè)銀行與省政府簽訂了800億元。
易小林建議積極穩(wěn)妥地發(fā)展城投債。在國家積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化的背景下，地方建設融資將更加倚重債券市場進行直接融資，城投債有望進一步擴容。專家預計，今年城投債凈發(fā)行規(guī)模可能在8000億元以上。目前，我國已選擇在浙江、上海、廣東、深圳四地啟動地方政府自主發(fā)債試點。我省要積極爭取，盡快納入國家試點。
農(nóng)民要進城，更要市民化
“今后城鎮(zhèn)化的重點，就是要以舉家遷移的農(nóng)民工和新生代農(nóng)民工為主要對象，來統(tǒng)籌推進農(nóng)民工市民化�！钡仔×忠舱J為，國家提出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不完全等于農(nóng)民工市民化，它應該還包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后在家庭農(nóng)場打工靠薪金、租金乃至股金生活的農(nóng)民。可以說，沒有土地流轉(zhuǎn)，就沒有規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，就沒有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和非農(nóng)人口的產(chǎn)生，就沒有就地就近城鎮(zhèn)化。
易小林指出，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，更重要的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移家庭人口的市民化，只有家庭人口的市民化才能真正實現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口的市民化，否則，轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口仍然是不穩(wěn)定的、不完全的市民化，他們?nèi)匀皇且慌a(chǎn)在城鎮(zhèn)、生活在農(nóng)村，賺錢在城鎮(zhèn)、消費在農(nóng)村，個人在城鎮(zhèn)、家庭在農(nóng)村，每遇節(jié)假日在城鄉(xiāng)奔波的候鳥式市民。城鎮(zhèn)化不僅要讓農(nóng)民進城，還要讓農(nóng)民市民化。
當前阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的因素有哪些？易小林認為，一是城鎮(zhèn)發(fā)育尚不充分，綜合承載能力較弱，不能滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所需要的公共產(chǎn)品及公共服務。二是城鄉(xiāng)二元體制和制度障礙，主要包括戶籍制度、土地制度和財政制度等。戶籍制度表面上看放開了，尤其是中小城市戶籍門檻很低，但依附于戶籍上的教育、醫(yī)療、住房、社保等問題并沒有配套跟進，仍然是兩張皮�！俺鞘猩畹母叱杀疽彩顾麄冸y以融入城市。”
抓好頂層設計
提供合適載體
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，涉及到城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和空間布局、城鎮(zhèn)綜合承載能力建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，涉及到戶籍、土地和社保政策以及公共服務和社會管理，是一項牽一發(fā)而動全身的工作，是與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和信息化相關聯(lián)的系統(tǒng)工程。
當前在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策措施上，各部門、各地區(qū)沒有統(tǒng)一的政策指引，政策“碎片化”問題比較突出，相互沖突、相互抵消、相互割裂、互不融通的問題尤為嚴重。都出臺了政策，但這些政策不能產(chǎn)生共振和疊加效應。
“首位的問題，就是要從國家層面進行頂層設計，如產(chǎn)業(yè)應該怎么分布？人口怎樣遷移？人口和產(chǎn)業(yè)如何匹配？”易小林認為，搞好頂層設計顯得尤為重要，從建設部門來講，當前應重點抓緊制定全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，提供合適的載體。
“縣城和中心鎮(zhèn)將是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要載體�！币仔×址治觯瑥恼{(diào)查情況看，大多數(shù)農(nóng)民工選擇在大中城市就業(yè)，選擇在縣城和中心鎮(zhèn)安家。主要是大中城市的就業(yè)機會多些，縣城和中心鎮(zhèn)的生活成本低些。特別是隨著我省廣大地區(qū)交通和通信條件的改善，污水和生活垃圾處理設施的建設，沿海產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地中小城市和縣城轉(zhuǎn)移，縣城和中心鎮(zhèn)的人居環(huán)境有了較大改善，農(nóng)民工的就業(yè)機會也在逐漸增多，農(nóng)民工更愿意在家門口打工，既可以就業(yè)，又可以安家。
“發(fā)展中小城鎮(zhèn)，需要更多政策傾斜，努力提升人氣，增強中小城鎮(zhèn)的吸引力，推動大城市、小城鎮(zhèn)均衡發(fā)展。”
建立成本分攤機制
拓寬資金來源渠道
城鎮(zhèn)化成本要多大？該由誰負擔？的確是無法回避的問題。
易小林給記者算了一筆賬：“現(xiàn)在一個人進城落戶，大約需要10萬元�！边@筆費用怎么分擔？他提出，要本著政府、企業(yè)、個人分擔的原則。建立中央財政和地方財政共同分擔，流入地和流出地相互配合，政府、企業(yè)和農(nóng)民工都能接受的成本分攤機制。合理界定中央與地方事權劃分和支出責任，以常住人口為財政分成依據(jù)，調(diào)整各級政府之間的財政分配關系，解決城鎮(zhèn)人口增加帶來的公共支出問題。
深化農(nóng)村土地制度改革，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押、質(zhì)押，對征地農(nóng)民給予公平補償，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。
深化財政制度改革，改變城鎮(zhèn)政府要“人手”不要“人口”的傾向，鼓勵城鎮(zhèn)政府為包括農(nóng)民工在內(nèi)的常住人口提供均等的基本公共服務。逐步推行財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相掛鉤、基礎設施和公共服務設施的配套規(guī)模、標準與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相掛鉤、城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相掛鉤的“三掛鉤”政策。
建立城鄉(xiāng)建設用地指標流轉(zhuǎn)機制，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，使節(jié)約出來的宅基地面積流轉(zhuǎn)成為農(nóng)民工實際居住城市的建設用地指標，城市政府即可用新增指標在本市周邊進行征地，然后通過招拍掛的形式獲得土地出讓金。對為農(nóng)民工及時足額繳納“五險一金”的企業(yè)給予稅費減免。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，錢從哪里來？
“加大向銀行融資力度�！币仔×终J為，央行最近要求各銀行業(yè)金融機構(gòu)結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際需求，加大對城鎮(zhèn)化發(fā)展中的基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領域的金融服務。目前，國開行已與省政府簽訂了新型城鎮(zhèn)化開發(fā)性金融合作計劃3000億元，農(nóng)業(yè)銀行與省政府簽訂了800億元。
易小林建議積極穩(wěn)妥地發(fā)展城投債。在國家積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化的背景下，地方建設融資將更加倚重債券市場進行直接融資，城投債有望進一步擴容。專家預計，今年城投債凈發(fā)行規(guī)模可能在8000億元以上。目前，我國已選擇在浙江、上海、廣東、深圳四地啟動地方政府自主發(fā)債試點。我省要積極爭取，盡快納入國家試點。
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