今日話題:我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的轉(zhuǎn)變之路
在我國糧食的連年豐產(chǎn)中,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的激勵(lì)作用功勞不小。不過實(shí)施多年之后,一些政策的效果正在遞減,一些政策還顯示出負(fù)面效應(yīng),漸漸不適應(yīng)糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要,需要進(jìn)行改革調(diào)整。為此,本刊記者采訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會秘書長程國強(qiáng),他表示,我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策已進(jìn)入重要的調(diào)整關(guān)口。
記者:能否簡單介紹一下我國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策?
程國強(qiáng):我國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系是最近十年才逐步建立起來的。新世紀(jì)之后,中央作出了“兩個(gè)趨向”的重要論斷和“我國總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段”的重大判斷,制定了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的基本方針。
由此,糧食最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲、糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)、補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)的政策措施陸續(xù)出臺?傮w來看,目前以最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲為主的價(jià)格支持是補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性措施,對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼則逐步成為支持農(nóng)業(yè)的重要方式。
記者:這些政策的作用應(yīng)該說是有目共睹的,那么,為什么又不斷出現(xiàn)對其進(jìn)行調(diào)整改革的呼聲?
程國強(qiáng):上述補(bǔ)貼政策的陸續(xù)實(shí)施,標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)政策的全面轉(zhuǎn)型,其作用怎么評價(jià)都不為過。以糧食價(jià)格支持政策為例,這些年的實(shí)踐表明,這一政策在保護(hù)種糧農(nóng)民利益、調(diào)動農(nóng)民種糧積極性,增強(qiáng)糧食調(diào)控能力、維護(hù)糧食市場穩(wěn)定,確保國家糧食安全、保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展等方面都發(fā)揮了極為重要的作用。
不過,任何政策都有一個(gè)出臺后不斷完善的過程,也有一個(gè)隨著形勢發(fā)展不斷調(diào)整優(yōu)化的過程,尤其是現(xiàn)行的一些農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策確實(shí)正面臨越來越大的挑戰(zhàn),我認(rèn)為,是進(jìn)入到了一個(gè)調(diào)整的關(guān)口期了。
記者:您說的這些挑戰(zhàn)具體是指什么?
程國強(qiáng):上面說到了,價(jià)格支持是我國補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性措施,不過現(xiàn)在這一措施面臨越來越大的難題。近年因農(nóng)資價(jià)格和人工成本快速上漲,糧食生產(chǎn)成本大幅增加,而糧價(jià)提高幅度卻始終滯后于種糧成本上漲速度,導(dǎo)致種糧比較效益持續(xù)下降,耕地撂荒和非糧化現(xiàn)象、糧食生產(chǎn)兼業(yè)化和副業(yè)化趨勢日益突出。
但是,如果繼續(xù)提高糧食最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲價(jià),又將面臨市場扭曲加重、進(jìn)口壓力加大、WTO規(guī)則約束加強(qiáng)等突出問題。另外,糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等直接補(bǔ)貼措施,則受政策認(rèn)知、操作方式、補(bǔ)貼強(qiáng)度等影響,對糧食生產(chǎn)的激勵(lì)效應(yīng)不斷消減,逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾氖杖朕D(zhuǎn)移措施。
記者:那么應(yīng)該如何調(diào)整?
程國強(qiáng):我認(rèn)為,首先要明確農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度調(diào)整的目標(biāo)。毫無疑問,相對發(fā)達(dá)國家而言,我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持水平仍然較低。如2007年~2009年,韓國、日本的農(nóng)業(yè)支持總量平均相當(dāng)于本國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的64%,美國為36%,歐盟、加拿大分別為32%和26%,而我國只有13%。
因此,不斷加大對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼支持力度,是我國今后的必然選擇。但是我們也應(yīng)該認(rèn)識到,現(xiàn)階段我國還不能像美國、日本等發(fā)達(dá)國家那樣,進(jìn)行巨額補(bǔ)貼,更不具備全面、大規(guī)模補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)的能力。
因此,現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的設(shè)計(jì),政策目標(biāo)不宜過寬過泛,必須集中力量解決目前農(nóng)業(yè)發(fā)展中的突出矛盾和關(guān)鍵問題。基于此,我認(rèn)為,現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的核心目標(biāo)是保障糧食安全、確保主要農(nóng)產(chǎn)品供給和促進(jìn)農(nóng)民增收;綜合目標(biāo)則是確保食品安全、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)競爭力、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)多功能等,須在實(shí)現(xiàn)核心目標(biāo)的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌兼顧。
記者:在這一目標(biāo)之下,您對具體的政策調(diào)整有何建議?
程國強(qiáng):我想主要以糧食補(bǔ)貼來說明這個(gè)問題。新型補(bǔ)貼支持政策的關(guān)鍵是,既能有效調(diào)動農(nóng)民種糧積極性,又能盡可能減少對糧食市場的干預(yù)和扭曲,且符合WTO國際規(guī)則。據(jù)此,現(xiàn)行的價(jià)格支持補(bǔ)貼政策將主要有兩種可供替代的方案。
一是實(shí)施目標(biāo)收益補(bǔ)貼,或稱差價(jià)補(bǔ)貼。指政府預(yù)先確定糧食的目標(biāo)價(jià)格,農(nóng)民按市場價(jià)格隨行就市銷售。當(dāng)市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí),則啟動該政策,按兩者之間的差價(jià)給予農(nóng)民補(bǔ)貼。目標(biāo)收益補(bǔ)貼既有價(jià)格支持的特征,又有直接補(bǔ)貼的性質(zhì),是由價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型過程中普遍使用的政策措施。
二是實(shí)施種糧目標(biāo)收益保險(xiǎn)。從今后發(fā)展趨勢看,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種市場導(dǎo)向的,既能有效促進(jìn)糧食生產(chǎn),又能穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入的政策措施。現(xiàn)階段,我國應(yīng)加快試點(diǎn)糧食產(chǎn)量指數(shù)保險(xiǎn)、糧食價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn);中長期看,應(yīng)加快研究種糧目標(biāo)收益保險(xiǎn),即以種糧收入為保險(xiǎn)標(biāo)的物,通過指數(shù)保險(xiǎn)的方式保障農(nóng)民種糧收益,促進(jìn)糧食生產(chǎn)。
在這兩種補(bǔ)貼中,共同點(diǎn)是都盡可能減少對糧食市場的干預(yù)和扭曲,不同點(diǎn)是差價(jià)補(bǔ)貼屬于WTO農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則中不可免除的“黃箱”政策,其補(bǔ)貼資金須實(shí)行總量控制,而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則屬于“綠箱”政策,不受這方面的限制。因此在發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)踐中,差價(jià)補(bǔ)貼大多為過渡性政策,以各種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的形式進(jìn)行補(bǔ)貼則更為常見。
另外,對于直接補(bǔ)貼,需要繼續(xù)加大力度,著力發(fā)揮其對農(nóng)民生產(chǎn)激勵(lì)和收入轉(zhuǎn)移的雙重效應(yīng)。建議對今后新增的直接補(bǔ)貼,實(shí)行與農(nóng)民實(shí)際種植面積掛鉤的政策機(jī)制。其關(guān)鍵是,抓緊建立“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)”。該信息系統(tǒng)包含全國各個(gè)農(nóng)戶土地承包與種植面積的地理信息基礎(chǔ)性數(shù)據(jù),能夠準(zhǔn)確甄別和確定各農(nóng)戶的產(chǎn)量、種植面積等情況。
記者:農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策如何與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育相適應(yīng)?
程國強(qiáng):這也是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整的重要取向。我建議,第一,實(shí)施專業(yè)農(nóng)戶補(bǔ)貼。對糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)營耕地面積在一定范圍內(nèi)(如30畝~150畝),且主要從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)戶,按糧食實(shí)際種植面積給予補(bǔ)貼。種植規(guī)模較大的商業(yè)化農(nóng)戶,由于能夠獲得高于平均水平的利潤,可不納入補(bǔ)貼范圍。
第二,對專業(yè)農(nóng)戶用于農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的自主投資,給予定額的直接投資補(bǔ)助;對商業(yè)化種糧大戶,給予信貸利息補(bǔ)貼或者提供低息貸款。
第三,實(shí)施農(nóng)業(yè)環(huán)保補(bǔ)貼。可考慮以糧食主產(chǎn)區(qū)的專業(yè)農(nóng)戶為補(bǔ)貼對象,對采用資源節(jié)約、環(huán)境友好生產(chǎn)方式(如使用有機(jī)肥或采取測土配方施肥,減少農(nóng)藥使用量等)導(dǎo)致的損失給予一定補(bǔ)貼。(記者 高遠(yuǎn)至)資料鏈接“黃箱”與“綠箱”
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是一國政府對本國農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)政策體系中最主要、最常用的政策工具。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有兩種:廣義補(bǔ)貼,即政府對農(nóng)業(yè)部門的所有投資或支持,如對科技、水利、環(huán)保、保險(xiǎn)等方面的支持,由于不會對產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場產(chǎn)生直接顯著的扭曲性作用,被稱為“綠箱”政策。
狹義補(bǔ)貼,如對糧食等農(nóng)產(chǎn)品提供的價(jià)格、出口或其他形式的補(bǔ)貼,通常會對農(nóng)產(chǎn)品市場造成直接明顯的扭曲性影響,被稱為“黃箱”政策。世貿(mào)組織農(nóng)業(yè)協(xié)議不贊同“黃箱”政策,并試圖通過多邊貿(mào)易協(xié)議框架加以限制和削減,但不限制“綠箱”政策。
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