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國(guó)外農(nóng)田資源保護(hù)措施及案例研究
來源： 類別：技術(shù)文章 更新時(shí)間：2014-01-08 閱讀次
農(nóng)田資源是指現(xiàn)在和潛在適宜種植農(nóng)作物的土地。農(nóng)田資源保護(hù)就是為多數(shù)人利益，通過明智的經(jīng)營(yíng)和謹(jǐn)慎的管理，合理開發(fā)利用農(nóng)田資源，杜絕濫用和浪費(fèi)，并達(dá)到永續(xù)利用。
1 國(guó)外農(nóng)田資源保護(hù)起因透視
現(xiàn)代資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)開始于19世紀(jì)早期，農(nóng)田資源保護(hù)相對(duì)晚些，在本世紀(jì)60）70年代才逐漸被各國(guó)接受和重視。
國(guó)外興起農(nóng)田資源保護(hù)的首要原因是二戰(zhàn)后，人口數(shù)量劇增，人均耕地面積減少。到70年代，日本人均耕地面積減少到0.04ha,英國(guó)僅0.12ha;前蘇聯(lián)人均耕地從1958年的1.06ha降至1983年的0.83ha。同時(shí)，城市擴(kuò)張，非農(nóng)建設(shè)占用大量農(nóng)田，特別是城市邊緣帶優(yōu)質(zhì)農(nóng)田被占用。統(tǒng)計(jì)表明，1967年至1975年美國(guó)城市化共損失農(nóng)田647.5萬ha,英國(guó)在1960年至1983年間減少120萬ha,占英國(guó)耕地總面積的14.6%。其中優(yōu)質(zhì)農(nóng)田減少更快，英國(guó)減少的農(nóng)田中一等地面積占12%,而英國(guó)土地分類中，一等地面積僅占2.3%。法國(guó)平均每年有5.0萬ha農(nóng)田直接被非農(nóng)建設(shè)占用，受影響的農(nóng)田面積則更大。東歐其它國(guó)家也類似，如匈牙利80年代中期耕地總面積為470萬ha,比1960年減少60萬ha。
國(guó)外農(nóng)田資源保護(hù)的第二個(gè)原因是自然災(zāi)害和環(huán)境污染引起農(nóng)田損毀和土地退化。盡管自然災(zāi)害損毀農(nóng)田現(xiàn)象早已存在，但自然災(zāi)害、環(huán)境污染對(duì)農(nóng)田的破壞程度，是隨著人口增長(zhǎng)和工業(yè)發(fā)展變得嚴(yán)重。據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署資料，到90年代中期，全球有69%的農(nóng)田遭受不同程度的侵蝕和退化。
農(nóng)田資源保護(hù)的更深層次原因是，農(nóng)田面積及其質(zhì)量關(guān)系到人類食物供應(yīng)及食物價(jià)格，影響國(guó)家在國(guó)際糧食市場(chǎng)上地位。美國(guó)農(nóng)田資源保護(hù)政策中，明確指出農(nóng)田資源保護(hù)將關(guān)系到美國(guó)在國(guó)際糧食市場(chǎng)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。農(nóng)田資源保護(hù)也影響農(nóng)業(yè)及其相關(guān)行業(yè)發(fā)展。研究表明，在面臨非農(nóng)建設(shè)占用的農(nóng)田上，農(nóng)民不愿作長(zhǎng)期投資或進(jìn)行花錢太多的農(nóng)業(yè)革新。因此，農(nóng)田資源保護(hù)是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。
2 國(guó)外農(nóng)田資源保護(hù)的實(shí)踐
2.1 國(guó)外基本農(nóng)田的概念與界定方法
概觀國(guó)外農(nóng)田保護(hù)實(shí)踐，以美國(guó)農(nóng)田保護(hù)最為規(guī)范。美國(guó)在1958年和1967年清查全國(guó)農(nóng)田資源，1976年土壤保持局圍繞重要農(nóng)田清查工作，把重要農(nóng)田分為基本農(nóng)田（Prime Farm-land）、特種農(nóng)田（Unique Farmland）、州重要農(nóng)田（Farmland ofStateside Importance）和地方重要農(nóng)田（Farmland of Local Importance）。提出并深入探討了基本農(nóng)田內(nèi)涵。
基本農(nóng)田是具有良好土壤質(zhì)量、足夠長(zhǎng)的生長(zhǎng)季節(jié)和可靠的水分供應(yīng)能力，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和管理水平下，最適宜生長(zhǎng)糧食、飼草、纖維和油料作物，并以少量能量和資金投入，極少的環(huán)境代價(jià)，便可形成持續(xù)高產(chǎn)的土地。其現(xiàn)行利用可以是耕地、草地、林地，甚至是部分荒地�；巨r(nóng)田界定首先考慮的是土壤特性，主要是指有充分、可靠的水分供應(yīng)（水源來自降水和灌溉），無過濕現(xiàn)象，也不易受洪澇災(zāi)害；PH值適中，有良好通氣性和滲透性；雖然有石礫存在，但不影響機(jī)械作業(yè)，也沒有太大侵蝕危險(xiǎn)的土地。其次是考慮氣候和水文地質(zhì)基礎(chǔ)。美國(guó)還提出了農(nóng)田立地條件這個(gè)重要概念，它定義為不包括土壤特征在內(nèi)的、所有與土地利用問題相關(guān)因子的集合。這些因子涉及農(nóng)田連片性、農(nóng)業(yè)發(fā)展政策、土地利用規(guī)定、農(nóng)業(yè)賦稅、可擇土地利用方式、土地利用方式與當(dāng)前土地特性的一致性、土地利用總體規(guī)劃和區(qū)位等八個(gè)方面，也是劃定基本農(nóng)田的重要指標(biāo)。
美國(guó)早期基本農(nóng)田界定，主要以土壤特性為依據(jù)，使用精確的農(nóng)田面積測(cè)量?jī)x測(cè)量農(nóng)田面積，采用土地潛力分級(jí)、Storie指數(shù)和土地清查與監(jiān)測(cè)方法。如土地潛力級(jí)標(biāo)準(zhǔn)中，把級(jí)地界定為基本農(nóng)田。80年代初，強(qiáng)調(diào)農(nóng)田立地條件的重要性，提出以“土地評(píng)價(jià)與立地分析（LESA）”方法，來界定基本農(nóng)田。
LESA的作用是評(píng)價(jià)土地質(zhì)量對(duì)農(nóng)田適宜性（LE），判斷土地立地條件是否有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展（SA）。其中SA的結(jié)果在LESA總評(píng)分中權(quán)重為2,LE權(quán)重為1。因?yàn)橥恋刭|(zhì)量只預(yù)示土地用于農(nóng)田的可能性，而立地條件對(duì)土地作為農(nóng)田利用才具有決定性。目前，LESA方法廣泛地應(yīng)用于美國(guó)各州、縣基本農(nóng)田劃定中，并與GIS技術(shù)結(jié)合。
美國(guó)界定基本農(nóng)田方法也被英國(guó)、加拿大等西方國(guó)家所接受。英國(guó)采用美國(guó)土地潛力級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，把地界定為基本農(nóng)田。加拿大Guelph大學(xué)基于LESA,設(shè)計(jì)了一個(gè)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，進(jìn)行土地多宜性評(píng)價(jià)，探求不同條件下土地的最佳利用方式。這種評(píng)價(jià)方法被稱為Guelph評(píng)價(jià)模型，用于界定基本農(nóng)田。
2.2 政府的組織、立法作用
從資源角度，農(nóng)田保護(hù)要求制定一種政策，妥善地保持和合理分配現(xiàn)有農(nóng)田資源；從資產(chǎn)角度，農(nóng)田屬于國(guó)家、不同利益群體或個(gè)體所有，出于謀利目的，農(nóng)田將用于最大經(jīng)濟(jì)效益的用途。因此，有效的農(nóng)田保護(hù)需要社會(huì)各階層共同參與，其中政府起主導(dǎo)作用。
作為農(nóng)田資源保護(hù)的組織者，政府制定有關(guān)法律、法規(guī)，組織和指導(dǎo)農(nóng)田資源保護(hù)。本世紀(jì)30年代，美國(guó)政府就制定水土保持和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配給法，實(shí)行農(nóng)業(yè)保護(hù)規(guī)劃。1981年美國(guó)政府頒布“農(nóng)田保護(hù)政策法（The Farmland Protection Policy Act）”。作為響應(yīng)聯(lián)邦政府保護(hù)農(nóng)田的行動(dòng)，美國(guó)農(nóng)業(yè)部土壤保持局提出LESA方法以確定基本農(nóng)田。應(yīng)當(dāng)指出，美國(guó)農(nóng)田保護(hù)的具體操作是以州、縣為基礎(chǔ)，州、縣為此也制定法規(guī)，如California州的Williamson法案。各州、縣對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的關(guān)心程度，大致和該州、縣優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的損失速度，以及這種損失對(duì)地方經(jīng)濟(jì)影響成正比。聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，如農(nóng)業(yè)部土壤保持局，主要著眼全國(guó)農(nóng)田非農(nóng)化問題和趨勢(shì)，協(xié)調(diào)、幫助地方農(nóng)田保護(hù)工作。
英國(guó)土地利用嚴(yán)格遵照其城市農(nóng)村計(jì)劃法，農(nóng)田保護(hù)納入計(jì)劃法的約束中，謀求土地利用的整體效益。法國(guó)于1960年制定農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法，隨后建立土地整理與農(nóng)村安置公司，負(fù)責(zé)土地整理和維護(hù)耕地農(nóng)用。法國(guó)把農(nóng)田納入農(nóng)業(yè)區(qū)域環(huán)境保護(hù)范疇。規(guī)劃用地以決定哪些土地可為非農(nóng)建設(shè)使用，哪些土地為未來城市發(fā)展預(yù)留地。對(duì)劃入農(nóng)業(yè)區(qū)域的土地，保證至少在土地規(guī)劃公布10年內(nèi)，不受非農(nóng)建設(shè)威脅，鼓勵(lì)農(nóng)田上的投入。荷蘭以規(guī)劃、立法為基礎(chǔ)，通過制定綜合規(guī)劃、組織土地整理和開墾新土地等三項(xiàng)措施保護(hù)現(xiàn)有農(nóng)田。日本1964年制定5農(nóng)業(yè)發(fā)展地域整備法6,確定“農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)域”，保護(hù)農(nóng)田。1974年制定5國(guó)土利用計(jì)劃法6,1976年制定5全國(guó)土地利用規(guī)劃6,重申對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田保護(hù)。
前蘇聯(lián)也制定了一系列法令、法規(guī)，禁止荒廢農(nóng)田，防止土壤退化并改良土壤，限制非農(nóng)業(yè)占地等。匈牙利政府將農(nóng)田資源保護(hù)作為環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，1976年制定環(huán)境保護(hù)法，1980年頒布5全國(guó)環(huán)境保護(hù)的妄想與規(guī)章制度6,其中強(qiáng)調(diào)對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的保護(hù)，包括農(nóng)田數(shù)量保護(hù)、農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)和不同質(zhì)量等級(jí)農(nóng)田的合理利用。波蘭1971年制定5農(nóng)業(yè)、林業(yè)用地保護(hù)和重新耕作土地法6,1982年頒布5農(nóng)業(yè)和林業(yè)用地保護(hù)法6,把限制農(nóng)田非農(nóng)業(yè)利用作為保護(hù)耕地的主要問題。
2.3 國(guó)外農(nóng)田資源保護(hù)的主要措施
2.3.1 土地規(guī)劃在農(nóng)田資源保護(hù)中的作用。國(guó)外強(qiáng)調(diào)農(nóng)田資源保護(hù)以規(guī)劃為依據(jù)。根據(jù)土地規(guī)劃采取農(nóng)田整理、農(nóng)業(yè)區(qū)劃定、城市發(fā)展控制等具體措施，來保護(hù)農(nóng)田。如荷蘭、法國(guó)和美國(guó)通過土地整理，調(diào)整土地權(quán)屬，擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。如美國(guó)California海岸帶管理中，劃定農(nóng)業(yè)區(qū)，保證農(nóng)田不得落入開發(fā)者之手；Michigan州、New York州和加拿大BritishColumbia州等也劃定農(nóng)業(yè)區(qū)，特別禁止以征用手段占用農(nóng)田。城市發(fā)展控制是一種把城市發(fā)展與已有公共設(shè)施利用或與有計(jì)劃擴(kuò)展緊密結(jié)合起來的土地利用調(diào)整，如NewYork州的拉馬蒲市曾通過控制城市發(fā)展以保護(hù)農(nóng)田。
2.3.2 農(nóng)田資源保護(hù)中的經(jīng)濟(jì)措施。土地開發(fā)與經(jīng)營(yíng)是經(jīng)濟(jì)行為，因此國(guó)外引入經(jīng)濟(jì)杠桿，限制農(nóng)田非農(nóng)化。主要有兩種形式：一是土地開發(fā)權(quán)購買，即對(duì)土地持有者支付代表發(fā)展?jié)摿Φ耐恋貎r(jià)值。該措施用于有被占用危險(xiǎn)的農(nóng)田，為保留其農(nóng)用而由縣級(jí)政府收購開發(fā)權(quán)。土地開發(fā)權(quán)作為資本財(cái)產(chǎn)，除非經(jīng)公眾投票表決，不得轉(zhuǎn)讓。購買土地開發(fā)權(quán)的資金來自公債和聯(lián)邦或州拔款，公債用對(duì)房地產(chǎn)銷售征收15%的轉(zhuǎn)讓稅償還。只要土地用作農(nóng)田，政府并不強(qiáng)迫農(nóng)民出售土地開發(fā)權(quán)；如果農(nóng)田面臨非農(nóng)業(yè)利用，則政府有權(quán)通過征用得到土地。一旦出賣土地開發(fā)權(quán)，農(nóng)民除保留土地其它全部權(quán)利外，還少納農(nóng)田稅。這樣既保護(hù)農(nóng)田，也保障農(nóng)民在農(nóng)田上作長(zhǎng)期投入的回報(bào)。美國(guó)New Jersey州、Wisconsin州和New York州及法國(guó)等曾采用這種方式保護(hù)農(nóng)田。其二是農(nóng)田稅金減免。Thomas F.Hay把農(nóng)田減稅法分為：農(nóng)田“特惠估稅值”，是不帶任何條件的純粹的農(nóng)田減稅。1970年，美國(guó)Colorado和Connecticut等17個(gè)州采用這種減稅方式；延期征稅，據(jù)農(nóng)田非農(nóng)業(yè)開發(fā)時(shí)間來征收不同比例稅金。美國(guó)Minnesota和Oregon等州制定這種稅收法；限制性合同和協(xié)議，土地持有者同意在某些限制條件下（如沒有保持農(nóng)田免受非農(nóng)化）歸還減免的農(nóng)田稅金。美國(guó)Hawaii、California和Pennsylvania州采用此減稅方法。減免農(nóng)田稅金，有助于鼓勵(lì)種田積極性。
2.3.3 新技術(shù)在農(nóng)田資源保護(hù)中的應(yīng)用。農(nóng)田監(jiān)測(cè)與管理是保護(hù)農(nóng)田的重要環(huán)節(jié)，有效管理取決于農(nóng)田基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的精度和數(shù)據(jù)更新的及時(shí)性。遙感和地理信息系統(tǒng)作為農(nóng)田數(shù)據(jù)獲取和數(shù)據(jù)處理的新技術(shù)手段被引入農(nóng)田資源保護(hù)中。如Hawaii州建立基于GIS的LESA及農(nóng)田管理系統(tǒng)，遙感作為農(nóng)田面積、質(zhì)量和產(chǎn)量監(jiān)測(cè)的重要手段已被廣泛應(yīng)用。90年代初，專家系統(tǒng)技術(shù)在國(guó)外農(nóng)業(yè)、土壤學(xué)科領(lǐng)域應(yīng)用研究相當(dāng)深入�？梢灶A(yù)見，結(jié)合GIS、遙感和專家系統(tǒng)技術(shù)支撐，是農(nóng)田資源保護(hù)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的必然。
3 國(guó)外農(nóng)田資源保護(hù)對(duì)我國(guó)的啟示
結(jié)合我國(guó)人多地少，耕地后備資源匱乏的國(guó)情，基本農(nóng)田保護(hù)是當(dāng)務(wù)之急。國(guó)外農(nóng)田資源保護(hù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)確保我國(guó)農(nóng)田資源，特別是基本農(nóng)田，有以下啟示：
3.1 基本農(nóng)田定義應(yīng)有可操作性
國(guó)內(nèi)基本農(nóng)田定義，經(jīng)歷了從60年代的“生產(chǎn)力高，抗災(zāi)能力強(qiáng)的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田”，到90年代的“根據(jù)一定時(shí)期人口和國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求，以及對(duì)建設(shè)用地的預(yù)測(cè)而確定的，長(zhǎng)期或規(guī)劃期內(nèi)不得占用的農(nóng)田”的認(rèn)識(shí)過程。前者是指相對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，與當(dāng)時(shí)基本農(nóng)田建設(shè)的歷史背景相適應(yīng)；后者側(cè)重于農(nóng)田面積，忽視農(nóng)田質(zhì)量和農(nóng)田后備資源。上述定義缺乏可操作性，劃定基本農(nóng)田時(shí)，難免以次充好，湊足面積。更難以確保面臨非農(nóng)化的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田和農(nóng)田后備資源。
參照國(guó)外基本農(nóng)田定義，基本農(nóng)田內(nèi)涵包括三個(gè)部分：具有較高土壤肥力的土地，可保障一定產(chǎn)量水平；具有恰當(dāng)立地條件的土地，它決定土地用于農(nóng)田可產(chǎn)生適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)效益；其面積能保障滿足一段時(shí)期人口消費(fèi)基本農(nóng)產(chǎn)品的需要。前兩個(gè)部分指明基本農(nóng)田的界定標(biāo)準(zhǔn)，后者說明了如何界定區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田保護(hù)面積指標(biāo)。
結(jié)合筆者在北京城市邊緣帶基本農(nóng)田保護(hù)工作實(shí)踐，提出基本農(nóng)田定義為：立足于國(guó)家計(jì)劃和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展需要，保障區(qū)域內(nèi)人地關(guān)系在給定時(shí)段內(nèi)達(dá)到平衡，所必需的具有較高土壤肥力，適宜立地條件，可生產(chǎn)基本農(nóng)產(chǎn)品和特種農(nóng)產(chǎn)品的土地。其中立地條件是指不包括土壤特性在內(nèi)的，影響農(nóng)田利用選擇、農(nóng)田生產(chǎn)效益的所有環(huán)境因素的總稱。與以往基本農(nóng)田定義相比，上述定義對(duì)農(nóng)田利用方式、農(nóng)田利用可能性與可行性和該劃定的基本農(nóng)田面積作出了規(guī)定，增強(qiáng)了可操作性。
3.2 基本農(nóng)田保護(hù)操作模式的重建
當(dāng)前我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)以劃定保護(hù)區(qū)形式，在縣域組織實(shí)施。操作模式是，縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)根據(jù)上級(jí)下達(dá)基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)預(yù)留地面積指標(biāo)，考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)田現(xiàn)狀，規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，確定需保護(hù)的農(nóng)田面積和分布，將基本農(nóng)田面積指標(biāo)分解到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。在規(guī)劃基礎(chǔ)上，劃區(qū)定界，將基本農(nóng)田落實(shí)到實(shí)地和圖上。然后建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，制定管理措施并實(shí)施保護(hù)。
以上操作模式是以農(nóng)田面積為中心，以行政命令為手段，實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)。這種操作模式方便了上級(jí)主管機(jī)構(gòu)，但涉及基本農(nóng)田指標(biāo)分解、規(guī)劃和保護(hù)區(qū)劃定等具體操作時(shí)，地方出于眼前經(jīng)濟(jì)利益考慮，往往忽視城市邊緣帶和村鎮(zhèn)周圍優(yōu)質(zhì)農(nóng)田保護(hù)，甚至把農(nóng)田保護(hù)區(qū)優(yōu)先劃在邊遠(yuǎn)山區(qū)，難免導(dǎo)致一些保護(hù)區(qū)形同虛設(shè)。
從國(guó)外農(nóng)田保護(hù)經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)業(yè)保護(hù)主要由地方政府或土地開發(fā)公司實(shí)施，基本農(nóng)田劃定是以農(nóng)田土地質(zhì)量評(píng)價(jià)和立地分析為基礎(chǔ)。國(guó)外并不強(qiáng)調(diào)基本農(nóng)田面積指標(biāo)，沒有農(nóng)田“用一補(bǔ)一”的提法，這不單純是其糧食相對(duì)過剩，重要的是農(nóng)田保護(hù)不是形式，是地方政府的實(shí)際工作�！坝靡谎a(bǔ)一”在形式上是湊足農(nóng)田面積，內(nèi)容上卻難以維持農(nóng)田生產(chǎn)力總量平衡，實(shí)際上也是占用基本農(nóng)田的籍口。中外國(guó)情縱然不同，但是提高地方政府對(duì)農(nóng)田保護(hù)的認(rèn)識(shí)和積極性是一致的。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化，圍繞保護(hù)農(nóng)田土地生產(chǎn)能力這個(gè)主題，中央或其它上級(jí)政府可通過農(nóng)產(chǎn)品購銷數(shù)量和價(jià)格來引導(dǎo)地方重視農(nóng)田保護(hù)，將農(nóng)田保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)利益緊密結(jié)合，將土地開發(fā)權(quán)和土地開發(fā)凈增值納入國(guó)家管理，限制開發(fā)商濫占農(nóng)田。
3.3 立法和嚴(yán)格執(zhí)法是保護(hù)基本農(nóng)田的根本
建國(guó)以來，我國(guó)也頒布了一系列保護(hù)農(nóng)田的法規(guī)，特別是近年的5基本農(nóng)田保護(hù)條例6和5劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)技術(shù)規(guī)程6以及一些省、市制定的農(nóng)田保護(hù)法規(guī)，指導(dǎo)了當(dāng)前基本農(nóng)田保護(hù)。但是與國(guó)外情況比較，國(guó)內(nèi)尚需詳細(xì)規(guī)范農(nóng)田保護(hù)的有關(guān)操作、規(guī)定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理的責(zé)、權(quán)、利和相應(yīng)占地補(bǔ)償，并建立一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。
3.4 行政干預(yù)下的利益平衡是規(guī)劃和保護(hù)基本農(nóng)田的必要措施
農(nóng)田之所以被非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用，主要是不同產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)上比較效益差異。國(guó)外農(nóng)田資源保護(hù)中，始終貫穿有保護(hù)農(nóng)田種植者利益的思想，通過土地整理、減免農(nóng)業(yè)稅收等經(jīng)濟(jì)措施，幫助農(nóng)民降低生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效益，保護(hù)農(nóng)民積極性。因此為達(dá)到利益平衡，首先要保障農(nóng)民從農(nóng)田種植上獲得應(yīng)有的收益。國(guó)內(nèi)化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格相對(duì)較高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，加上糧食價(jià)格偏低，農(nóng)民種田積極性低。如此發(fā)展，縱然劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，農(nóng)田利用也難以持續(xù)，必將導(dǎo)致農(nóng)田拋荒現(xiàn)象。其次，要限制農(nóng)田非農(nóng)化后的個(gè)人受益，特別應(yīng)打擊農(nóng)田地產(chǎn)投機(jī)行為。把農(nóng)田非農(nóng)化利用的土地增值收入國(guó)庫，用于建立農(nóng)田保護(hù)基金。同時(shí)，也應(yīng)懲罰農(nóng)田拋荒行為。利益平衡的第三個(gè)要點(diǎn)是世代利益公平和區(qū)際利益平衡原則，把滿足當(dāng)代人利益與后代人利益結(jié)合起來，把農(nóng)田保護(hù)與環(huán)境建設(shè)結(jié)合起來。并通過行政和立法手段，使農(nóng)田保護(hù)區(qū)與開發(fā)區(qū)獲得平等利益。
3.5 新技術(shù)應(yīng)用是科學(xué)保護(hù)農(nóng)田的重要手段
為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)田土地利用變化和農(nóng)田產(chǎn)權(quán)變更較快，適應(yīng)農(nóng)田面積大和分布在不同地域等特點(diǎn)，有效監(jiān)測(cè)和管理農(nóng)田，需要采用GIS技術(shù)建立農(nóng)田空間與屬性數(shù)據(jù)庫，利用遙感技術(shù)及時(shí)監(jiān)測(cè)農(nóng)田變化，利用全球定位技術(shù)（GPS）進(jìn)行農(nóng)田保護(hù)區(qū)和開發(fā)區(qū)定位，利用空間決策支持技術(shù)輔助農(nóng)田利用的決策，利用專家系統(tǒng)指導(dǎo)農(nóng)田管理。我國(guó)“九五”計(jì)劃期間所開展的保護(hù)農(nóng)田的“綠地計(jì)劃”，正是新技術(shù)在農(nóng)田保護(hù)上應(yīng)用的范例�？梢灶A(yù)見，伴隨計(jì)算機(jī)技術(shù)和數(shù)據(jù)通信技術(shù)發(fā)展，我國(guó)農(nóng)田保護(hù)將更有成效。
1 國(guó)外農(nóng)田資源保護(hù)起因透視
現(xiàn)代資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)開始于19世紀(jì)早期，農(nóng)田資源保護(hù)相對(duì)晚些，在本世紀(jì)60）70年代才逐漸被各國(guó)接受和重視。
國(guó)外興起農(nóng)田資源保護(hù)的首要原因是二戰(zhàn)后，人口數(shù)量劇增，人均耕地面積減少。到70年代，日本人均耕地面積減少到0.04ha,英國(guó)僅0.12ha;前蘇聯(lián)人均耕地從1958年的1.06ha降至1983年的0.83ha。同時(shí)，城市擴(kuò)張，非農(nóng)建設(shè)占用大量農(nóng)田，特別是城市邊緣帶優(yōu)質(zhì)農(nóng)田被占用。統(tǒng)計(jì)表明，1967年至1975年美國(guó)城市化共損失農(nóng)田647.5萬ha,英國(guó)在1960年至1983年間減少120萬ha,占英國(guó)耕地總面積的14.6%。其中優(yōu)質(zhì)農(nóng)田減少更快，英國(guó)減少的農(nóng)田中一等地面積占12%,而英國(guó)土地分類中，一等地面積僅占2.3%。法國(guó)平均每年有5.0萬ha農(nóng)田直接被非農(nóng)建設(shè)占用，受影響的農(nóng)田面積則更大。東歐其它國(guó)家也類似，如匈牙利80年代中期耕地總面積為470萬ha,比1960年減少60萬ha。
國(guó)外農(nóng)田資源保護(hù)的第二個(gè)原因是自然災(zāi)害和環(huán)境污染引起農(nóng)田損毀和土地退化。盡管自然災(zāi)害損毀農(nóng)田現(xiàn)象早已存在，但自然災(zāi)害、環(huán)境污染對(duì)農(nóng)田的破壞程度，是隨著人口增長(zhǎng)和工業(yè)發(fā)展變得嚴(yán)重。據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署資料，到90年代中期，全球有69%的農(nóng)田遭受不同程度的侵蝕和退化。
農(nóng)田資源保護(hù)的更深層次原因是，農(nóng)田面積及其質(zhì)量關(guān)系到人類食物供應(yīng)及食物價(jià)格，影響國(guó)家在國(guó)際糧食市場(chǎng)上地位。美國(guó)農(nóng)田資源保護(hù)政策中，明確指出農(nóng)田資源保護(hù)將關(guān)系到美國(guó)在國(guó)際糧食市場(chǎng)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。農(nóng)田資源保護(hù)也影響農(nóng)業(yè)及其相關(guān)行業(yè)發(fā)展。研究表明，在面臨非農(nóng)建設(shè)占用的農(nóng)田上，農(nóng)民不愿作長(zhǎng)期投資或進(jìn)行花錢太多的農(nóng)業(yè)革新。因此，農(nóng)田資源保護(hù)是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。
2 國(guó)外農(nóng)田資源保護(hù)的實(shí)踐
2.1 國(guó)外基本農(nóng)田的概念與界定方法
概觀國(guó)外農(nóng)田保護(hù)實(shí)踐，以美國(guó)農(nóng)田保護(hù)最為規(guī)范。美國(guó)在1958年和1967年清查全國(guó)農(nóng)田資源，1976年土壤保持局圍繞重要農(nóng)田清查工作，把重要農(nóng)田分為基本農(nóng)田（Prime Farm-land）、特種農(nóng)田（Unique Farmland）、州重要農(nóng)田（Farmland ofStateside Importance）和地方重要農(nóng)田（Farmland of Local Importance）。提出并深入探討了基本農(nóng)田內(nèi)涵。
基本農(nóng)田是具有良好土壤質(zhì)量、足夠長(zhǎng)的生長(zhǎng)季節(jié)和可靠的水分供應(yīng)能力，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和管理水平下，最適宜生長(zhǎng)糧食、飼草、纖維和油料作物，并以少量能量和資金投入，極少的環(huán)境代價(jià)，便可形成持續(xù)高產(chǎn)的土地。其現(xiàn)行利用可以是耕地、草地、林地，甚至是部分荒地�；巨r(nóng)田界定首先考慮的是土壤特性，主要是指有充分、可靠的水分供應(yīng)（水源來自降水和灌溉），無過濕現(xiàn)象，也不易受洪澇災(zāi)害；PH值適中，有良好通氣性和滲透性；雖然有石礫存在，但不影響機(jī)械作業(yè)，也沒有太大侵蝕危險(xiǎn)的土地。其次是考慮氣候和水文地質(zhì)基礎(chǔ)。美國(guó)還提出了農(nóng)田立地條件這個(gè)重要概念，它定義為不包括土壤特征在內(nèi)的、所有與土地利用問題相關(guān)因子的集合。這些因子涉及農(nóng)田連片性、農(nóng)業(yè)發(fā)展政策、土地利用規(guī)定、農(nóng)業(yè)賦稅、可擇土地利用方式、土地利用方式與當(dāng)前土地特性的一致性、土地利用總體規(guī)劃和區(qū)位等八個(gè)方面，也是劃定基本農(nóng)田的重要指標(biāo)。
美國(guó)早期基本農(nóng)田界定，主要以土壤特性為依據(jù)，使用精確的農(nóng)田面積測(cè)量?jī)x測(cè)量農(nóng)田面積，采用土地潛力分級(jí)、Storie指數(shù)和土地清查與監(jiān)測(cè)方法。如土地潛力級(jí)標(biāo)準(zhǔn)中，把級(jí)地界定為基本農(nóng)田。80年代初，強(qiáng)調(diào)農(nóng)田立地條件的重要性，提出以“土地評(píng)價(jià)與立地分析（LESA）”方法，來界定基本農(nóng)田。
LESA的作用是評(píng)價(jià)土地質(zhì)量對(duì)農(nóng)田適宜性（LE），判斷土地立地條件是否有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展（SA）。其中SA的結(jié)果在LESA總評(píng)分中權(quán)重為2,LE權(quán)重為1。因?yàn)橥恋刭|(zhì)量只預(yù)示土地用于農(nóng)田的可能性，而立地條件對(duì)土地作為農(nóng)田利用才具有決定性。目前，LESA方法廣泛地應(yīng)用于美國(guó)各州、縣基本農(nóng)田劃定中，并與GIS技術(shù)結(jié)合。
美國(guó)界定基本農(nóng)田方法也被英國(guó)、加拿大等西方國(guó)家所接受。英國(guó)采用美國(guó)土地潛力級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，把地界定為基本農(nóng)田。加拿大Guelph大學(xué)基于LESA,設(shè)計(jì)了一個(gè)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，進(jìn)行土地多宜性評(píng)價(jià)，探求不同條件下土地的最佳利用方式。這種評(píng)價(jià)方法被稱為Guelph評(píng)價(jià)模型，用于界定基本農(nóng)田。
2.2 政府的組織、立法作用
從資源角度，農(nóng)田保護(hù)要求制定一種政策，妥善地保持和合理分配現(xiàn)有農(nóng)田資源；從資產(chǎn)角度，農(nóng)田屬于國(guó)家、不同利益群體或個(gè)體所有，出于謀利目的，農(nóng)田將用于最大經(jīng)濟(jì)效益的用途。因此，有效的農(nóng)田保護(hù)需要社會(huì)各階層共同參與，其中政府起主導(dǎo)作用。
作為農(nóng)田資源保護(hù)的組織者，政府制定有關(guān)法律、法規(guī)，組織和指導(dǎo)農(nóng)田資源保護(hù)。本世紀(jì)30年代，美國(guó)政府就制定水土保持和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配給法，實(shí)行農(nóng)業(yè)保護(hù)規(guī)劃。1981年美國(guó)政府頒布“農(nóng)田保護(hù)政策法（The Farmland Protection Policy Act）”。作為響應(yīng)聯(lián)邦政府保護(hù)農(nóng)田的行動(dòng)，美國(guó)農(nóng)業(yè)部土壤保持局提出LESA方法以確定基本農(nóng)田。應(yīng)當(dāng)指出，美國(guó)農(nóng)田保護(hù)的具體操作是以州、縣為基礎(chǔ)，州、縣為此也制定法規(guī)，如California州的Williamson法案。各州、縣對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的關(guān)心程度，大致和該州、縣優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的損失速度，以及這種損失對(duì)地方經(jīng)濟(jì)影響成正比。聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，如農(nóng)業(yè)部土壤保持局，主要著眼全國(guó)農(nóng)田非農(nóng)化問題和趨勢(shì)，協(xié)調(diào)、幫助地方農(nóng)田保護(hù)工作。
英國(guó)土地利用嚴(yán)格遵照其城市農(nóng)村計(jì)劃法，農(nóng)田保護(hù)納入計(jì)劃法的約束中，謀求土地利用的整體效益。法國(guó)于1960年制定農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法，隨后建立土地整理與農(nóng)村安置公司，負(fù)責(zé)土地整理和維護(hù)耕地農(nóng)用。法國(guó)把農(nóng)田納入農(nóng)業(yè)區(qū)域環(huán)境保護(hù)范疇。規(guī)劃用地以決定哪些土地可為非農(nóng)建設(shè)使用，哪些土地為未來城市發(fā)展預(yù)留地。對(duì)劃入農(nóng)業(yè)區(qū)域的土地，保證至少在土地規(guī)劃公布10年內(nèi)，不受非農(nóng)建設(shè)威脅，鼓勵(lì)農(nóng)田上的投入。荷蘭以規(guī)劃、立法為基礎(chǔ)，通過制定綜合規(guī)劃、組織土地整理和開墾新土地等三項(xiàng)措施保護(hù)現(xiàn)有農(nóng)田。日本1964年制定5農(nóng)業(yè)發(fā)展地域整備法6,確定“農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)域”，保護(hù)農(nóng)田。1974年制定5國(guó)土利用計(jì)劃法6,1976年制定5全國(guó)土地利用規(guī)劃6,重申對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田保護(hù)。
前蘇聯(lián)也制定了一系列法令、法規(guī)，禁止荒廢農(nóng)田，防止土壤退化并改良土壤，限制非農(nóng)業(yè)占地等。匈牙利政府將農(nóng)田資源保護(hù)作為環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，1976年制定環(huán)境保護(hù)法，1980年頒布5全國(guó)環(huán)境保護(hù)的妄想與規(guī)章制度6,其中強(qiáng)調(diào)對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的保護(hù)，包括農(nóng)田數(shù)量保護(hù)、農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)和不同質(zhì)量等級(jí)農(nóng)田的合理利用。波蘭1971年制定5農(nóng)業(yè)、林業(yè)用地保護(hù)和重新耕作土地法6,1982年頒布5農(nóng)業(yè)和林業(yè)用地保護(hù)法6,把限制農(nóng)田非農(nóng)業(yè)利用作為保護(hù)耕地的主要問題。
2.3 國(guó)外農(nóng)田資源保護(hù)的主要措施
2.3.1 土地規(guī)劃在農(nóng)田資源保護(hù)中的作用。國(guó)外強(qiáng)調(diào)農(nóng)田資源保護(hù)以規(guī)劃為依據(jù)。根據(jù)土地規(guī)劃采取農(nóng)田整理、農(nóng)業(yè)區(qū)劃定、城市發(fā)展控制等具體措施，來保護(hù)農(nóng)田。如荷蘭、法國(guó)和美國(guó)通過土地整理，調(diào)整土地權(quán)屬，擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。如美國(guó)California海岸帶管理中，劃定農(nóng)業(yè)區(qū)，保證農(nóng)田不得落入開發(fā)者之手；Michigan州、New York州和加拿大BritishColumbia州等也劃定農(nóng)業(yè)區(qū)，特別禁止以征用手段占用農(nóng)田。城市發(fā)展控制是一種把城市發(fā)展與已有公共設(shè)施利用或與有計(jì)劃擴(kuò)展緊密結(jié)合起來的土地利用調(diào)整，如NewYork州的拉馬蒲市曾通過控制城市發(fā)展以保護(hù)農(nóng)田。
2.3.2 農(nóng)田資源保護(hù)中的經(jīng)濟(jì)措施。土地開發(fā)與經(jīng)營(yíng)是經(jīng)濟(jì)行為，因此國(guó)外引入經(jīng)濟(jì)杠桿，限制農(nóng)田非農(nóng)化。主要有兩種形式：一是土地開發(fā)權(quán)購買，即對(duì)土地持有者支付代表發(fā)展?jié)摿Φ耐恋貎r(jià)值。該措施用于有被占用危險(xiǎn)的農(nóng)田，為保留其農(nóng)用而由縣級(jí)政府收購開發(fā)權(quán)。土地開發(fā)權(quán)作為資本財(cái)產(chǎn)，除非經(jīng)公眾投票表決，不得轉(zhuǎn)讓。購買土地開發(fā)權(quán)的資金來自公債和聯(lián)邦或州拔款，公債用對(duì)房地產(chǎn)銷售征收15%的轉(zhuǎn)讓稅償還。只要土地用作農(nóng)田，政府并不強(qiáng)迫農(nóng)民出售土地開發(fā)權(quán)；如果農(nóng)田面臨非農(nóng)業(yè)利用，則政府有權(quán)通過征用得到土地。一旦出賣土地開發(fā)權(quán)，農(nóng)民除保留土地其它全部權(quán)利外，還少納農(nóng)田稅。這樣既保護(hù)農(nóng)田，也保障農(nóng)民在農(nóng)田上作長(zhǎng)期投入的回報(bào)。美國(guó)New Jersey州、Wisconsin州和New York州及法國(guó)等曾采用這種方式保護(hù)農(nóng)田。其二是農(nóng)田稅金減免。Thomas F.Hay把農(nóng)田減稅法分為：農(nóng)田“特惠估稅值”，是不帶任何條件的純粹的農(nóng)田減稅。1970年，美國(guó)Colorado和Connecticut等17個(gè)州采用這種減稅方式；延期征稅，據(jù)農(nóng)田非農(nóng)業(yè)開發(fā)時(shí)間來征收不同比例稅金。美國(guó)Minnesota和Oregon等州制定這種稅收法；限制性合同和協(xié)議，土地持有者同意在某些限制條件下（如沒有保持農(nóng)田免受非農(nóng)化）歸還減免的農(nóng)田稅金。美國(guó)Hawaii、California和Pennsylvania州采用此減稅方法。減免農(nóng)田稅金，有助于鼓勵(lì)種田積極性。
2.3.3 新技術(shù)在農(nóng)田資源保護(hù)中的應(yīng)用。農(nóng)田監(jiān)測(cè)與管理是保護(hù)農(nóng)田的重要環(huán)節(jié)，有效管理取決于農(nóng)田基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的精度和數(shù)據(jù)更新的及時(shí)性。遙感和地理信息系統(tǒng)作為農(nóng)田數(shù)據(jù)獲取和數(shù)據(jù)處理的新技術(shù)手段被引入農(nóng)田資源保護(hù)中。如Hawaii州建立基于GIS的LESA及農(nóng)田管理系統(tǒng)，遙感作為農(nóng)田面積、質(zhì)量和產(chǎn)量監(jiān)測(cè)的重要手段已被廣泛應(yīng)用。90年代初，專家系統(tǒng)技術(shù)在國(guó)外農(nóng)業(yè)、土壤學(xué)科領(lǐng)域應(yīng)用研究相當(dāng)深入�？梢灶A(yù)見，結(jié)合GIS、遙感和專家系統(tǒng)技術(shù)支撐，是農(nóng)田資源保護(hù)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的必然。
3 國(guó)外農(nóng)田資源保護(hù)對(duì)我國(guó)的啟示
結(jié)合我國(guó)人多地少，耕地后備資源匱乏的國(guó)情，基本農(nóng)田保護(hù)是當(dāng)務(wù)之急。國(guó)外農(nóng)田資源保護(hù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)確保我國(guó)農(nóng)田資源，特別是基本農(nóng)田，有以下啟示：
3.1 基本農(nóng)田定義應(yīng)有可操作性
國(guó)內(nèi)基本農(nóng)田定義，經(jīng)歷了從60年代的“生產(chǎn)力高，抗災(zāi)能力強(qiáng)的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田”，到90年代的“根據(jù)一定時(shí)期人口和國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求，以及對(duì)建設(shè)用地的預(yù)測(cè)而確定的，長(zhǎng)期或規(guī)劃期內(nèi)不得占用的農(nóng)田”的認(rèn)識(shí)過程。前者是指相對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，與當(dāng)時(shí)基本農(nóng)田建設(shè)的歷史背景相適應(yīng)；后者側(cè)重于農(nóng)田面積，忽視農(nóng)田質(zhì)量和農(nóng)田后備資源。上述定義缺乏可操作性，劃定基本農(nóng)田時(shí)，難免以次充好，湊足面積。更難以確保面臨非農(nóng)化的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田和農(nóng)田后備資源。
參照國(guó)外基本農(nóng)田定義，基本農(nóng)田內(nèi)涵包括三個(gè)部分：具有較高土壤肥力的土地，可保障一定產(chǎn)量水平；具有恰當(dāng)立地條件的土地，它決定土地用于農(nóng)田可產(chǎn)生適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)效益；其面積能保障滿足一段時(shí)期人口消費(fèi)基本農(nóng)產(chǎn)品的需要。前兩個(gè)部分指明基本農(nóng)田的界定標(biāo)準(zhǔn)，后者說明了如何界定區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田保護(hù)面積指標(biāo)。
結(jié)合筆者在北京城市邊緣帶基本農(nóng)田保護(hù)工作實(shí)踐，提出基本農(nóng)田定義為：立足于國(guó)家計(jì)劃和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展需要，保障區(qū)域內(nèi)人地關(guān)系在給定時(shí)段內(nèi)達(dá)到平衡，所必需的具有較高土壤肥力，適宜立地條件，可生產(chǎn)基本農(nóng)產(chǎn)品和特種農(nóng)產(chǎn)品的土地。其中立地條件是指不包括土壤特性在內(nèi)的，影響農(nóng)田利用選擇、農(nóng)田生產(chǎn)效益的所有環(huán)境因素的總稱。與以往基本農(nóng)田定義相比，上述定義對(duì)農(nóng)田利用方式、農(nóng)田利用可能性與可行性和該劃定的基本農(nóng)田面積作出了規(guī)定，增強(qiáng)了可操作性。
3.2 基本農(nóng)田保護(hù)操作模式的重建
當(dāng)前我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)以劃定保護(hù)區(qū)形式，在縣域組織實(shí)施。操作模式是，縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)根據(jù)上級(jí)下達(dá)基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)預(yù)留地面積指標(biāo)，考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)田現(xiàn)狀，規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，確定需保護(hù)的農(nóng)田面積和分布，將基本農(nóng)田面積指標(biāo)分解到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。在規(guī)劃基礎(chǔ)上，劃區(qū)定界，將基本農(nóng)田落實(shí)到實(shí)地和圖上。然后建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，制定管理措施并實(shí)施保護(hù)。
以上操作模式是以農(nóng)田面積為中心，以行政命令為手段，實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)。這種操作模式方便了上級(jí)主管機(jī)構(gòu)，但涉及基本農(nóng)田指標(biāo)分解、規(guī)劃和保護(hù)區(qū)劃定等具體操作時(shí)，地方出于眼前經(jīng)濟(jì)利益考慮，往往忽視城市邊緣帶和村鎮(zhèn)周圍優(yōu)質(zhì)農(nóng)田保護(hù)，甚至把農(nóng)田保護(hù)區(qū)優(yōu)先劃在邊遠(yuǎn)山區(qū)，難免導(dǎo)致一些保護(hù)區(qū)形同虛設(shè)。
從國(guó)外農(nóng)田保護(hù)經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)業(yè)保護(hù)主要由地方政府或土地開發(fā)公司實(shí)施，基本農(nóng)田劃定是以農(nóng)田土地質(zhì)量評(píng)價(jià)和立地分析為基礎(chǔ)。國(guó)外并不強(qiáng)調(diào)基本農(nóng)田面積指標(biāo)，沒有農(nóng)田“用一補(bǔ)一”的提法，這不單純是其糧食相對(duì)過剩，重要的是農(nóng)田保護(hù)不是形式，是地方政府的實(shí)際工作�！坝靡谎a(bǔ)一”在形式上是湊足農(nóng)田面積，內(nèi)容上卻難以維持農(nóng)田生產(chǎn)力總量平衡，實(shí)際上也是占用基本農(nóng)田的籍口。中外國(guó)情縱然不同，但是提高地方政府對(duì)農(nóng)田保護(hù)的認(rèn)識(shí)和積極性是一致的。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化，圍繞保護(hù)農(nóng)田土地生產(chǎn)能力這個(gè)主題，中央或其它上級(jí)政府可通過農(nóng)產(chǎn)品購銷數(shù)量和價(jià)格來引導(dǎo)地方重視農(nóng)田保護(hù)，將農(nóng)田保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)利益緊密結(jié)合，將土地開發(fā)權(quán)和土地開發(fā)凈增值納入國(guó)家管理，限制開發(fā)商濫占農(nóng)田。
3.3 立法和嚴(yán)格執(zhí)法是保護(hù)基本農(nóng)田的根本
建國(guó)以來，我國(guó)也頒布了一系列保護(hù)農(nóng)田的法規(guī)，特別是近年的5基本農(nóng)田保護(hù)條例6和5劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)技術(shù)規(guī)程6以及一些省、市制定的農(nóng)田保護(hù)法規(guī)，指導(dǎo)了當(dāng)前基本農(nóng)田保護(hù)。但是與國(guó)外情況比較，國(guó)內(nèi)尚需詳細(xì)規(guī)范農(nóng)田保護(hù)的有關(guān)操作、規(guī)定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理的責(zé)、權(quán)、利和相應(yīng)占地補(bǔ)償，并建立一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。
3.4 行政干預(yù)下的利益平衡是規(guī)劃和保護(hù)基本農(nóng)田的必要措施
農(nóng)田之所以被非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用，主要是不同產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)上比較效益差異。國(guó)外農(nóng)田資源保護(hù)中，始終貫穿有保護(hù)農(nóng)田種植者利益的思想，通過土地整理、減免農(nóng)業(yè)稅收等經(jīng)濟(jì)措施，幫助農(nóng)民降低生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效益，保護(hù)農(nóng)民積極性。因此為達(dá)到利益平衡，首先要保障農(nóng)民從農(nóng)田種植上獲得應(yīng)有的收益。國(guó)內(nèi)化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格相對(duì)較高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，加上糧食價(jià)格偏低，農(nóng)民種田積極性低。如此發(fā)展，縱然劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，農(nóng)田利用也難以持續(xù)，必將導(dǎo)致農(nóng)田拋荒現(xiàn)象。其次，要限制農(nóng)田非農(nóng)化后的個(gè)人受益，特別應(yīng)打擊農(nóng)田地產(chǎn)投機(jī)行為。把農(nóng)田非農(nóng)化利用的土地增值收入國(guó)庫，用于建立農(nóng)田保護(hù)基金。同時(shí)，也應(yīng)懲罰農(nóng)田拋荒行為。利益平衡的第三個(gè)要點(diǎn)是世代利益公平和區(qū)際利益平衡原則，把滿足當(dāng)代人利益與后代人利益結(jié)合起來，把農(nóng)田保護(hù)與環(huán)境建設(shè)結(jié)合起來。并通過行政和立法手段，使農(nóng)田保護(hù)區(qū)與開發(fā)區(qū)獲得平等利益。
3.5 新技術(shù)應(yīng)用是科學(xué)保護(hù)農(nóng)田的重要手段
為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)田土地利用變化和農(nóng)田產(chǎn)權(quán)變更較快，適應(yīng)農(nóng)田面積大和分布在不同地域等特點(diǎn)，有效監(jiān)測(cè)和管理農(nóng)田，需要采用GIS技術(shù)建立農(nóng)田空間與屬性數(shù)據(jù)庫，利用遙感技術(shù)及時(shí)監(jiān)測(cè)農(nóng)田變化，利用全球定位技術(shù)（GPS）進(jìn)行農(nóng)田保護(hù)區(qū)和開發(fā)區(qū)定位，利用空間決策支持技術(shù)輔助農(nóng)田利用的決策，利用專家系統(tǒng)指導(dǎo)農(nóng)田管理。我國(guó)“九五”計(jì)劃期間所開展的保護(hù)農(nóng)田的“綠地計(jì)劃”，正是新技術(shù)在農(nóng)田保護(hù)上應(yīng)用的范例�？梢灶A(yù)見，伴隨計(jì)算機(jī)技術(shù)和數(shù)據(jù)通信技術(shù)發(fā)展，我國(guó)農(nóng)田保護(hù)將更有成效。
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